В начале июля с.г. состоялся Форум ученых разных направлений и экспертов – руководителей некоммерческих организаций, представляющих предпринимательские сообщества Дагестана. Эксперты обсуждали тему «Проблемы управления регионом и принципы федерализма на примере Дагестана». Редакция «НД» считает, что дагестанским читателям будет интересно ознакомиться с несколько сокращенным вариантом Доклада, ибо нужно зреть в корень и разобраться в причинно-следственных связях кризисных явлений, происходящих в нашей республике.

Продолжение, начало — «НД», № 35, 39 (2018). Дагестан и Центр (с 1991 по 2017 годы)

Негативная трансформация

Пожалуй, этот период самым тяжелым образом отразился на РД. Здесь свою роль сыграл целый ряд факторов:

1. Развал СССР и образование РФ и последовавшие за ними сложные и трудные правовые, политические и социально-экономические трансформации в стране и регионе;

2. Отказ от консолидирующей идеи строительства реформированного социализма, с учетом социально-демократических идей, в угоду становлению неолиберальных (антисоциальных) ценностей капитализма, основанных только на получении сиюминутной выгоды;

3. Разрыв экономических (кооперационных и прочих) связей предприятий промышленности, строительства и других отраслей и резкое падение объемов производства (например, в 5–6 раз за период 1991–1998 гг. только в промышленности).

4. Геоэкономическое положение РД, транспортная и экономическая блокада из-за событий в Чечне (1993–1997) и событий в Закавказье.

5. Многонациональность РД и появление на политической арене национальных движений, часть руководства которых преследовала деструктивные националистические цели;

6. Ослабление всей системы управления РД. Республиканским органам власти трудно было противостоять стихии бандитско-кланового капитализма и разбуженной энергии местных пассионариев и субпассионариев. Свою роль сыграла и определенная когорта высокопоставленных лиц Центра, связанных с рядом местных кланов.

К началу 2000-х годов РД во всех отношениях была отброшена на несколько десятилетий назад по многим направлениям и отраслям. Произошла по сути деиндустриализация и архаизация социальных отношений в Дагестане. Вместо реформирования была полностью демонтирована колхозно-совхозная система, позволявшая управлять развитием сельского хозяйства. Дагестан скатился «назад», по сути — к модели частных мульков (ЛПХ и ФКХ) и сотен «помещичьих» хозяйств в форме СПК. Многие из них превратились в вотчины узкого круга лиц, объединенных родственными связями, и создавались, как правило, путем обмана и исключения из процесса жителей сельских общин (джамаатов). Социальная структура, в которой значимую роль играли промышленная и научно-образовательная интеллигенция, а также высококвалифицированные рабочие, прибрела черты архаики.

Рациональное «зерно», заложенное во множестве федеральных программ по РД, начиная с середины 90-х гг., размывалось деятельностью местной (сросшейся с федеральной) плутократии и клептократии (клептократии обычно связаны с коррумпированными формами авторитарных правительств, в частности, с диктатурой, олигархией), «растворялось» в сетях коррупции и мошеннических схем. И все это на фоне злоупотреблений и коррупции, которая подпитывалась как из местных источников, так и из Центра.

Начиная с августа 1991 г. была сломана стройная система кадровой политики, впрочем, как и по стране в целом. Новая система формировалась на основе уже других принципов: фаворитизма, личной преданности, меркантильных и клановых соображений. В Дагестане воспроизводилась модель кадровой политики, утверждаемая по факту в целом по стране. Но в силу многонациональной, социоприродной (высокая доля пассионариев и субпассионариев) и сложной политгеографической природы республики в Дагестане этот процесс приобрел очень уж специфические черты.

Позитивные факторы развития Дагестана

Вместе с тем новые вызовы предоставляют Дагестану и его народам и новые возможности. Научная экспертиза факторов развития РД показывает, что они имеются даже в большей степени, чем в других регионах страны. Мы не будем говорить здесь о геоэкономическом потенциале РД, вытекающем из ее геополитического положения и о природных ресурсах. Речь — о человеческом и социально-культурном потенциале. При должном внимании к этим факторам можно добиться решения множества проблем в РД.

Первый фактор: по уровню общественной безопасности, определяемой по статистике уголовных преступлений (убийства и покушения на убийство, грабежи и разбои, изнасилования и пр.) Дагестан в тройке лучших среди субъектов РФ. Различия в два и более раза.

Второй фактор связан с высоким качеством человеческого «материала» и социального «капитала». Соответствующие исследования на строго научной основе были проведены учеными Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ) Российской академии наук (РАН). Они получили несколько парадоксальные данные по показателям синтетических индексов «качество населения», «социальная патология» и «социальное неблагополучие», согласно которым РД заняла очень высокие места (от 3-го до 7-го ранга) среди субъектов РФ (см. исследования С.?А.?Айвазяна на сайте ЦЭМИ РАН).

Третий фактор: сама социальная и экономическая структура местных обществ создавали еще в далеком прошлом режим наибольшего благоприятствования для предпринимательства, без всякой там «протестантской этики». Исторически институт частной собственности в Дагестане насчитывает многие века, а заиметь собственное дело (хоть маленькое, но свое) мечтает непропорционально большая доля дагестанцев. На эту сторону местного бытия (еще в середине 2000-х годов) обращали внимание и такие известные в стране ученые и политики, как Валерий Тишков, академик РАН, и Дмитрий Козак, вице-премьер правительства РФ.

Четвертый фактор: сравнительно развитый характер гражданской активности на уровне муниципалитетов и относительно развитый (поскольку здесь свою негативную роль играют кланы и патронажные связи) — на уровне столицы и других городов РД. Были и в коридорах власти люди облеченные большой ответственностью и не лишенные гражданской позиции. В частности, в обширном докладе экс-прокурором Имамом Яралиевым (1997?г.) была дана жесткая оценка ситуации в РД. В аналогичном ключе, но публично, выступали и потому пострадали в начале 1990-х годов: Гадис Гаджиев (на него было устроено покушение), ныне член Конституционного суда РФ; Магомед Сулейманов, врач и депутат Верховного совета ДАССР (убит в феврале 1991?г.); Багавутдин Гаджиев, экс-министр торговли ДАССР (убит в декабре 1993?г.).

На общественном и информационном «фронтах» (в 2000-е годы) свою гражданскую позицию выражали отдельные личности, представители независимой прессы и ряда организаций.

Дагестан в период с октября 2017 по июнь 2018 г.

Позитивные перемены

В общественном мнении Дагестана первые шаги главы РД В.?А.?Васильева (совместно с федеральными силовыми структурами) по борьбе с коррупцией были восприняты с одобрением. К позитивным моментам деятельности главы РД можно отнести следующие меры и результаты:

• Активность по обелению различных отраслей экономики и меры по повышению налоговых и вненалоговых сборов, поскольку именно этот фактор является одним из решающих в генезисе коррупции и полумафиозного типа отношений.

• Назначение некоторых новых министров, положительный эффект от деятельности которых уже очевиден.

• Кадровая политика (совместно с Центром) в правоохранительной и судебной сферах. В экспертном и гражданском сообществе Дагестана надеются, что подобная политика будет распространена и на другие территориальные управления ключевых федеральных органов власти, прежде всего, по линии МВД.

• Правильное, с точки зрения восприятия в общественном мнении, позиционирование главы РД в публичном пространстве.

В целом, учитывая чрезвычайную сложность борьбы с системным характером коррупции в Дагестане, надо отдать должное главы РД и федеральным силовым структурам: работа в этом направлении приносит уже положительные «плоды». И это почувствовали не только простые жители РД, но и часть бизнес-сообщества, хотя другая, и немалая, его часть страдает от признаков паралича в деятельности правительственных структур РД.

В то же время имеются и проблемные вопросы.

1. За период деятельности нынешнего правительства РД не определены его главные приоритеты и стратегические цели, а поэтому они не оформлены в надлежащей форме и публично не заявлены. («Стратегические сессии с «горизонтом» планирования до 2035?г. в экспертном сообществе РД рассматривают как крайне неудачные попытки формирования реальной «повестки дня» для правительства РД — прим. ред. «НД» на основе опроса авторов Доклада)

2. Все еще не сформировано полноценное правительство РД и не определена его структура.

3. Председатель правительства РД А.?Здунов на вооружение взял своеобразный стиль руководства, во многом неприемлемый для дагестанской общественности, членов правительства и аппарата администрации главы и правительства РД (АГиПРД).

3.1. Складывается впечатление, что отсутствует понимание того, что и как надо делать в РД, и багаж необходимых знаний того, как управлять одним из самых сложных (в демографическом, геополитическом, этнополитическом плане) регионов страны.

3.2. Не проведен качественный мониторинг кадровой базы топ-управленцев из числа дагестанцев, в том числе, и на должность председателя правительства РД. Это ключевой момент, разрешение которого сняло бы множество вопросов и расширило бы легитимную базу республиканской власти РД. Кроме того, приглашение в Дагестан в качестве своих помощников и советников из Татарстана и Москвы (около 20 человек) при том, что здесь достаточно специалистов, вызывает недоумение. В целом же, решение о приглашении на должность председателя правительства РД бывшего министра экономики Татарстана вызвало много вопросов.

3.3. В РД привлекаются транснациональные корпорации (ТНК), специализирующиеся на оптово-розничной торговле, а также «свои» компании из других регионов страны, прежде всего, из Татарстана. При всех «плюсах» такой модели привлечения инвестиций в РД «минусов» не меньше. Они связаны с угрозой разорения обширного сегмента малого и среднего бизнеса. Между тем малый бизнес — это не только экономика, но и образ жизни, характерный для значительной доли населения РД.

4. Нарушены привычные для многонациональной Республики Дагестан принципы в кадровой политике, которые являлись основой этнополитической стабильности и учета политической и этнической географии в РД на протяжении около 80 лет. Речь идет о принципах относительного пропорционального представительства в правительстве народов республики. Критичным является отсутствие представительства ногайцев в правительстве РД, район проживания которых (Ногайский) граничит с тремя субъектами РФ и занимает почти 13% территории Дагестана.

5. Вывод экономики из тени — это комплексная проблема. Свой весомый вклад в воспроизводство этой проблемы вносят: а) коррупция и покровительство со стороны влиятельных фигур в структурах власти, включая и ряд территориальных управлений федеральных структур (в том числе, и правоохранительных); б) нескоординированность и ведомственная разобщенность между ключевыми управлениями федеральных структур, ответственных по данному направлению (управления МВД и ФНС по РД), и муниципальными органами власти Махачкалы и других городов и районов РД. Очень много фактов неявного «крышевания» значительных сегментов теневой экономики. И именно потому на встречах главы РД с предпринимателями никто из них не будет говорить всей правды по данной ситуации. Чтобы решить проблему теневой экономики в РД по существу, необходимо выявить реальную модель ее воспроизводства по каждой отрасли и подотрасли и принять меры по нейтрализации главных факторов этой проблемы. (Это функция Межведомственной рабочей группы, которую можно было бы создать при Совете безопасности РД.)

Вместо заключения

Первоочередные задачи

Ситуация в РД такова, что без масштабной и всесторонней помощи Центра ее выправление очень проблематично или потребует слишком большого времени и ресурсов, которых, к сожалению, нет. Поэтому на федеральном уровне желательно было бы принять специальный план под названием «План Президента РФ В.В. Путина по социально-экономическому развитию Республики Дагестан» с указанием ключевых индикаторов развития на период 2018–2025?гг.

Исходя из вышеизложенной реконструкции проблем РД, считаем актуальным также решение следующих задач (часть из них в процессе решения, другую часть предстоит актуализировать):

1. Демонтаж сложившейся в РД порочной Системы с нейтрализацией клановых синдикатов. Деятельность главы РД В.А. Васильева за последние 9 месяцев, подкрепленная действиями силовых и правоохранительных органов, решает именно эту задачу, и в общественном мнении эта практика получает достаточно высокую поддержку.

2. Разработка, обсуждение и принятие в кратчайшие сроки научно обоснованных концепции, стратегии и кластерообразующих проектов социально–экономического развития РД (в рамках подготовки предложений к ФЗ «О стратегическом планировании»). Концепция отвечает на вопрос об образе будущего РД (это вопрос о смыслах и целях) как субъекта РФ и как историко-культурной целостности с древнейших времен; стратегия — на вопрос о путях и методах достижения целей и задач содержащихся в образа будущего РД; кластерообразующие проекты — на вопрос о системообразующих «единицах» социально-экономического развития РД.

3. Актуализация перед Правительством РФ, ЦБ и Минфином РФ методов проектного финансирования (когда подавляющая доля инвестиций формируется на основе денежной эмиссии ЦБ РФ под строгим контролем государства и разделением безналичного и наличного оборота) и задач по акселерации предпринимательского слоя в РД.

4. Руководствуясь идеей президента РФ В.?В.?Путина (озвученной на Петербургском международном экономическом форуме в 2015?г.) о штабах реформ (далее — «Штаб») при главах регионов страны, создать при главе РД штаб реформ с привлечением экспертов, в том числе и от имени данного Форума. Такой Штаб необходимо наделить следующими функциями: а) разработка идеологии и проекта реформ в целом, а также реформ в отдельных отраслях и сферах и муниципальных образованиях РД; б) контроль за ходом реформ и координации соответствующей работы; в) подготовка предложений по корректировке хода реформ. Кадры, которые будут отбираться и назначаться на ключевые должности в правительстве и министерствах и ведомствах, преимущественно должны получить опыт и продемонстрировать свои навыки и способности в этом Штабе.

5. Тщательный анализ кадрового потенциала из уроженцев РД на самые высокие должности, включая и должность председателя правительства РД, в сочетании с широким использованием механизмов конкурсного обора специалистов на важнейшие должности (в этом отношении работа начата в рамках проекта «Мой Дагестан», что вселяет надежду — прим. ред. «НД» на основе опроса авторов Доклада).

6. Организация системной работы по выдвижению кадров из республиканского кадрового резерва на ответственные должности и формирование критической массы служащих в государственных, а затем и в ключевых муниципальных органах власти (в особенности, в прибрежных МР), способных решать новые задачи.

Перспективные задачи (на период 2019–2021 гг.)

7. Повышение легитимности республиканских и муниципальных органов власти: исполнительной и представительно-законодательной. Для решения данной задачи Президиум НС РД должен и мог бы инициировать широкое общественное (экспертное) обсуждение желательной (идеальной) модели и возможных поправок в республиканские законы: 1. Закон о порядке избрания Главы РД (расширение легитимной базы избрания Главы РД, не нарушая ФЗ и не внося поправку о всеобщих выборах Главы РД); 2. Закон о Народном Собрании РД (создание смешанной — пропорционально-мажоритарной — системы с учетом этнонациональной и политгеографической специфики РД); 3. Закон о местном самоуправлении.

8. Организация полевого этапа исследований, мониторинг и анализ проблем микроэкономической (и микросоциальной на уровне общин) базы РД (сферы малого предпринимательства), сферы земельных и имущественных отношений. Построение реальной модели функционирования политэкономической и социально-экономической системы в РД и изучение опыта успешных стран и регионов. Задача: выявить внелегальное но зато легитимное право, коими руководствуются в предпринимательском сообществе и среди общин — джамаатов (в такой постановке проблема не ставилась ни в правительстве, ни в парламенте РД, нет и соответствующей структуры в администрации главы и правительства РД).

9. Разработка идеальной (оптимальной) модели развития в той или иной отрасли и подотрасли. «Инвентаризация» законодательной базы РД с точки зрения обеспечения успешного социально-экономического развития и реализации идеальной модели. В случае, если появляется необходимость коррекции законов в рамках совместных полномочий согласно Конституциям РФ и РД, обсуждение, согласование и выдвижение инициативы на уровень Федерального Собрания РФ.

10. В порядке эксперимента и согласно ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» (от 28 июня 2014 г., ФЗ № 172) и Указа Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (от 7 мая 2012 г. № 601), принять соответствующее решение в Центре о реформе системы управления и переходе РД от «управления ресурсами» к управлению результатами. Новая система управления (результатами) должна включать в себя:
а. четкое определение функций каждого органа власти и его структурных подразделений, служебных обязанностей каждого сотрудника, государственного или муниципального служащего на основе стандартов госуслуг и административных регламентов;

б. конкретные цели (краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные показатели), количественно измеряемые и учитываемые для каждого органа власти и должностного лица на определенный период (квартал, год, несколько лет, на срок выборных полномочий и т.д.);

в. систему учета и оценки деятельности, ее реального результата (достижение заданных целей, показателей);

г. системы стимулирования и ответственности: административной, экономической, материальной, уголовной;

д. конкурсно-контрактную систему в кадровой политике на основе плановых показателей программы на срок найма или выборных полномочий.

11. Приступить к разработке и апробации на практике системы взаимосвязанных стратегических планов и программ, законов, нормативных актов, методик, форм и методов формирования и функционирования модели управления результатами.

Рабочая группа Форума (03.07.2018)

Халидов Деньга Шахрудинович (координатор Рабочей группы Форума) — директор НИИ геополитики и историко-политических исследований при ДГУ, сопредседатель ООД «Российский конгресс народов Кавказа», к. филос. н.

Гиндиев Абдулхалик Муслимович — председатель ДРОО «Ассоциация экономистов Дагестана», д.э.н.

Магомедханов Магомедхан Магомедович — зав. отделом этнографии Института истории, археологии и этнографии ДНЦ РАН, председатель Общественного совета при Миннацполитике РД, д.и.н.

Микаилов Камал М-расулович — член Высшего совета ООД «Российский конгресс народов Кавказа», председатель Комиссии по социально-экономическому развитию СКФО

Мугулов Фадик Курбанович — исп. директор ДРОО «Союз предпринимателей Дагестана», член Совета при Главе РД по устойчивому развитию и приоритетным проектам РД

В следующих номерах «НД»:

Республика Дагестан (октябрь 2017–июнь 2018 гг.)