В начале июля с.г. состоялся Форум ученых разных направлений и экспертов — руководителей некоммерческих организаций, представляющих предпринимательские сообщества Дагестана. Эксперты обсуждали тему «Проблемы управления регионом и принципы федерализма на примере Дагестана». По итогам Форума оргкомитет (рабочая группа Форума) подготовила научно-аналитический доклад (на междисциплинарной основе) как для представления в «верха», так и для ознакомления дагестанской общественности. Некоторые положения этого Доклада уже реализуются в форме кадрового конкурса «Мой Дагестан» и будем надеяться, что и другие положения Доклада учтут в «верхах». Редакция «НД» считает, что дагестанским читателям будет интересно ознакомиться с несколько сокращенным вариантом Доклада, ибо нужно зреть в корень и разобраться в причинно-следственных связях кризисных явлений, происходящих в нашей республике.

Постановка проблем

Федеральный центр (далее — Центр) на новом витке истории столкнулся в Республике Дагестан (РД) с комплексом взаимосвязанных политических, экономических и социально-гуманитарных проблем. Справиться с ними непросто, но очевидно, что их решение лежит на путях наличия желания и политической воли, сочетания возможностей современной науки и искусства государственного управления. Поэтому, в соответствии с задачами, поставленными президентом страны Владимиром Путиным, важно выстроить реальную модель функционирования экономической, социальной и политической системы (далее — Система) в Дагестане и выделить первоочередные проблемы и задачи, с которыми столкнется новая «команда» главы РД, которая будет сформирована после выборов 9 сентября.

Глубокая деформация Системы. Суть социально-экономической системы, сложившейся в Дагестане на протяжении последних 25–30 лет, — предельная фетишизация денег и богатства, а форма — плутократия в сочетании с клептократией. Здесь речь можно даже вести о признаках, присущих периферийному капитализму и «несостоявшемуся» субъекту РФ (если воспользоваться критериями, используемыми Международным валютным фондом и Всемирным банком для характеристики стран третьего мира):

а) отсталая и во многом разрушенная экономическая база и соответствующая неразвитая социальная и производственная инфраструктура;

б) глубокие диспропорции в уровне развития отдельных отраслей и комплексов, а также между отдельными зонами, городами и районами;

в) высокая доля федеральных дотаций и субвенций в бюджете РД (до 70%), которые предназначены для решения социальных проблем региона, недостаток, в том числе, собственных источников для развития и инноваций;

г) весьма ограниченный доступ к кредитным ресурсам из-за неразвитой региональной банковской системы, в том числе специализированной (в разы ниже, чем в соседнем Ставропольском крае);

д) мизерный объем внешнеэкономического оборота в условиях приграничного региона (за последние годы сократился в 2,5–3 раза и сейчас составляет немногим более 200 млн долл. США);

е) фактическое отсутствие осознанной и обоснованной стратегии развития и проведение реактивной политики поддержки «статус кво» в режиме «пожарной команды»;

ж) высокий уровень численности населения за чертой бедности (более 30%) в сочетании с кричащим неравенством доходов различных групп населения: разница между 10% богатых и 10% бедных по официальным данным составляет около 20 (выше, чем по стране в целом — 15,5);

з) низкая доля оплаты труда в совокупных доходах населения — немногим более 10% при 65% в целом по РФ;

и) безработица, уровень которой долгий период остается одним из самых высоких в РФ — официально около 12% трудоспособного населения, а фактически около 20%, а в сельской местности — более 40%;

к) более высокий уровень теневой экономики (55–65%), чем в РФ в целом и даже в соседних регионах ЮФО и СКФО;

л) контроль и присвоение природных, материальных и финансовых ресурсов муниципалитетов и регионов в интересах узкого круга «своих»;

м) масштабная и всепроникающая коррупция в органах власти и управления и откровенное воровство бюджетных средств, более ярко выраженные, чем в РФ в целом;

н) банкротство кадровой политики в регионе, проблемы с социальными «лифтами», отбор кадров в органы власти и управления на всех уровнях по принципам личной преданности, национальной, клановой принадлежности, а также продажа должностей за деньги (Примечание: все это привело к тому, что за последние 25–30 лет реализация даже принятых правильных решений оказывалась под вопросом из-за отсутствия в системе государственного и муниципального управления квалифицированных исполнителей);

о) фактическая ликвидация демократических основ выборов главы республики, глав городов, районов и отдельных поселений, депутатов всех уровней и других демократических процедур формирования и контроля общества над деятельностью государственных органов власти и управления (Примечание: здесь вопрос упирается, в том числе, и в федеральный парламент);

п) торжество теневого права и неспособность парламента РД к эффективному правовому регулированию социальных и экономических отношений в РД (в рамках своей компетенции и совместных с федеральными органами власти полномочий);

р) незащищенность прав собственности, незаконные застройки и массовый характер нарушений земельных и имущественных прав собственников;

с) социальное отчуждение между массами и властью;

т) медленное и неравномерное становление институтов гражданского общества: в городах РД — фрагментированные или слабо выраженные, в сельской местности — относительно развитые и активные и т.д.

И это все в республике с важным стратегическим и привлекательным экономико-географическим положением на путях важнейших транспортных и других потоков «север — юг» и «восток — запад», с наличием множества природных ресурсов, преимущественно молодого трудоспособного и предприимчивого населения и т.д.

Демонтаж системы

С конца 2017 г. по поручению президента РФ новым руководством региона совместно с федеральными органами власти и управления проводится работа по наведению порядка в РД. Эта работа имеет очень важное значение для оздоровления ситуации в целом и поэтому она одобряется и поддерживается подавляющим числом дагестанцев, которым осточертели характерные для последних десятилетий откровенное и наглое воровство бюджетных средств, коррупция и ненасытные кланы, кумовство и многое другое, что разъедает, как ржавчина, традиционные морально-этические устои дагестанских народов.

Однако, несмотря на принимаемы меры, ситуация продолжает ухудшаться, о чем свидетельствуют и итоги социально-экономического развития в I полугодии текущего года, которые характеризуют ситуацию очередного локального кризиса (смотри таблицу).

Экспертный опрос предпринимателей и анализ данных по министерствам показывает значительное снижение деловой активности и показателя выполнения федеральных целевых программ за 1-е полугодие 2018?г., что четко коррелирует с данными таблицы.

Ради справедливости отметим, что в связи с президентской выборной кампанией по всей стране была увеличена среднемесячная (начисленная) заплата, что совпало с приходом врио главы РД В.А.Васильева, и она составила по РД 23614 руб. за первое полугодие 2018г.: повышение на почти 14% по сравнению с первым полугодием 2017?г. (этот же показатель в 1-м полугодии 2017?г. в РД составил 2,6%).

Промежуточный вывод. Реформы в РД должны носить планомерный и долговременный характер, подкрепленные желанием, волей и ресурсами Центра. В сложившихся условиях наилучшим решением могло бы стать принятие на федеральном уровне специального «Плана Президента РФ В.В.Путина по социально-экономическому развитию РД» с указанием ключевых индикаторов развития на период 2018–2025гг. («Горизонт» планирования до 2035г., который взят за основу председателем правительства А.?Здуновым, не выдерживает серьезной критики.?— прим. ред. «НД» на базе опроса экспертов).

Кадровая политика и конституционные принципы. На современном этапе ключевая проблема состоит в сложности однозначного выбора оптимальных кандидатур на должности главы республики и председателя правительства РД из числа дагестанцев. Именно эти две позиции — ключевые в Системе, наряду с позициями руководителей правоохранительно-судебных органов в РД. Объясняется подобная сложность сочетанием двух факторов: 1) сутью сложившейся на протяжении десятилетий Системы в РД, исключающей из своей среды наиболее подходящие кандидатуры с точки зрения ключевых критериев выбора; 2) закрытым, кулуарным и недемократическим характером выбора и утверждения кандидатур на эти должности.

Другой срез проблем связан с кадровой политикой: процедурой выдвижения кандидатов на должности главы и председателя правительства РД и их избрания (согласования с) парламентом РД. В местном экспертном сообществе по данному вопросу общее мнение: порядок и процедура выдвижения и последующего избрания главы РД, когда за 11 лет поменялись четыре главы РД, следует считать не способствующим укреплению легитимных основ власти, неудачным и неэффективным с точки зрения решения актуальных задач. РД — слишком сложный во всех отношениях регион, чтобы продолжать эксперименты в этом плане (проблема ставится в принципе и не имеет отношения к конкретному решению по кандидатуре врио главы РД В.А.Васильева).

В свою очередь, вышеуказанная проблема своим происхождением обязана двум факторам. Первый, субъективный по природе, фактор связан с достаточно прочным стереотипом и внутри РД, и в Центре относительно качества кадрового потенциала из дагестанцев на самые ответственные должности. Этот стереотип укладывается в следующую «формулу»: «в Дагестане все кандидаты на высокую должность, или почти все, коррумпированы и встроены в кланы, или, получив власть, они начнут строить свои кланы». Такое представление о природе власти в РД имеет мало общего с реальностью и наукой, поскольку Система или отвергала достойные кандидатуры, или последние сами отказывались связывать свою карьеру с подобной Системой.

Второй фактор связан с охранительной тенденцией и определенным недоверием к демократическим процедурам выдвижения и избрания кандидатов в республиканские и муниципальные органы власти. Проблема актуальна в перспективе, до следующего избирательного цикла. А пока можно отметить следующее. Порядок выдвижения и избрания главы и председателя правительства РД не учитывает историческую и этнокультурную, этнополитическую и социально-структурную специфику РД. Внешнее управление, которое по факту действует в РД, может принести лишь кратковременную пользу в плане борьбы с коррупцией и восстановления законности.

На кого делать ставку

Для стратегического и прочного успеха федеральной политики в РД и повышения легитимности власти необходимо делать ставку преимущественно на опытных управленцев — уроженцев РД, не замешанных в коррупции, воровстве бюджетных средств и связях с организованными преступными группировками.

С другой стороны, примеры новаций заразительны. Практика «внешнего управления», когда именно в Центре принимается решение относительно кандидатуры главы региона, распространяется и на местный уровень. Подобный метод подбора и утверждения руководителя, в данном случае в РД, была «творчески усовершенствована» и использована для подбора и назначения руководителей на муниципальном и поселенческом уровнях РД якобы в «полном согласии с законодательством». Теперь население и депутаты муниципальных представительных органов власти фактически мало что решают при подборе и назначении глав районов и городов, руководителей поселений.

Следующий срез проблем связан с тем, что для успешного социально-экономического и культурного развития региона нужен адекватный субъект управления. Адекватный не только с точки зрения технократических задач, но и в контексте социокультурных, этнополитических, политгеографических характеристик объекта управления. Дагестан — это не рядовой субъект РФ, а региональная цивилизация со своей древней историей и культурой. Дагестанцы завоевали в результате Гражданской войны право на подлинную национальную автономию.

Кроме того, теория управления гласит: для успешного управления объектом нужно понимать его в целом, ключевые связи и то, что скрыто за внешней формой; чувствовать на бессознательном уровне объект, его внутренние (фундаментальные) связи. Возможно, в этом плане часть прежнего руководства РД как-то и была адекватна, но по очень важным критериям (успешного управления) она была абсолютно неадекватна. Итог известен.

Еще один круг проблем связан с тем, что различные федеральные и региональные социально-экономические программы и программы по инвестициям оказались недостаточными или неэффективными для обеспечения устойчивого экономического роста РД при высоком потенциале развития региона.

За последние четверть века население РД увеличилось более чем в 1,5 раза, а темпы развития экономики РД таковы, что до сих пор не достигнут уровень ДАССР 1990 года в промышленности и аграрном секторе. Соответственно, чрезвычайно высокие, по сравнению с другими регионами страны, уровни безработицы, бедности и социального неравенства при отсталой экономической и социальной инфраструктуре.

Рабочая группа Форума (03.07.2018)

Халидов Деньга Шахрудинович (координатор Рабочей группы Форума) — директор НИИ геополитики и историко-политических исследований при ДГУ, сопредседатель ООД «Российский конгресс народов Кавказа», к. филос. н.

Гиндиев Абдулхалик Муслимович — председатель ДРОО «Ассоциация экономистов Дагестана», д.э.н.

Магомедханов Магомедхан Магомедович — зав. отделом этнографии Института истории, археологии и этнографии ДНЦ РАН, председатель Общественного совета при Миннацполитике РД, д.и.н.

Микаилов Камал М-расулович — член Высшего совета ООД «Российский конгресс народов Кавказа», председатель Комиссии по социально-экономическому развитию СКФО

Мугулов Фадик Курбанович — исп. директор ДРОО «Союз предпринимателей Дагестана», член Совета при Главе РД по устойчивому развитию и приоритетным проектам РД

В следующих номерах «НД»:

Управление Дагестанской областью в Российской империи ДАССР в составе РСФСР и бывшего Союза ССР

Республика Дагестан и Центр (1991–2017?гг.)

Республика Дагестан (октябрь 2017–июнь 2018гг.)