Много шума наделал этот законопроект. К сожалению, чиновники недостаточно разъясняют и обсуждают его с земляками. Возможно, депутаты и сами не очень-то разобрались в этом непростом деле. Предлагаем вашему вниманию правовой анализ законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и предложения по его доработке.

Ибрагимов-Бамматули Хамау Ибрагимович, доцент кафедры менеджмента ДГУНХ; советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса

Что такое местное самоуправление

Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 № 55-ФЗ, в статье 3 дает определение того, что во всем мире понимается под местным самоуправлением.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

При обсуждении законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» в Народном Собрании Дагестана уже звучали голоса, что Европейская хартия местного самоуправления для нас не указ и пора уже отказаться от нее.

Однако в статьях 12 и 130 Конституции Российской Федерации также указано, что в Российской Федерации «признается и гарантируется местное самоуправление»… «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Конституция Республики Дагестан в статье 98 также указывает, что «местное самоуправление в Республике Дагестан обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Ратификация Россией Хартии местного самоуправления не отменена, обновленная Конституция Российской Федерации не отменяет местного самоуправления как местной публичной власти, имеется ряд постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, подтверждающих данное положение.

В частности, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года № 9-П/2011 указано, что федеральный законодатель «не вправе действовать произвольно, а должен — с учетом вытекающих из Конституции Российской Федерации требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей — соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П и от 29 марта 2011 года № 2-П).

Таким образом, основными критериями местного самоуправления являются: местная публичная власть, действующая на территории муниципального образования, соответственно муниципальное образование — это административно-территориальная единица, собственная компетенция вопросов публичного регулирования и самостоятельность от органов государственной власти в пределах собственной компетенции.

Что предлагают авторы законопроекта

Предлагаемый законопроект противоречивым образом смешивает понятия местного самоуправления как местной публичной власти и общественно-гражданского самоуправления, а именно:

В пояснительной записке к законопроекту указано, что «одноуровневая организация местного самоуправления позволит создать новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению». В переводе на общепринятый язык это означает, что местное самоуправление перестает быть публичной властью, а становится территориально-общественным самоуправлением.

В статье 9 законопроекта прямо указано, что «муниципальное образование не является административно-территориальной единицей».

Возникают вопросы и в отношении самостоятельности местного самоуправления: в пункте 13 пояснительной записки сказано: «в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность».

С моей точки зрения, более обоснованным было воспользоваться французской моделью местного самоуправления, а именно — институтом префектов — государственных служащих, уполномоченных надзирать за соблюдением законодательства органами местного самоуправления, тем более что наши прокуратуры уже выполняют эту функцию.

Кроме того, органы местного самоуправления лишаются полномочий местного самоуправления, закрепленных федеральным законом ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые, согласно данному законопроекту, могут быть только лишь переданы органам местного самоуправления. Следует отметить, что все это относится не только к селам, но и к «городским округам» и «муниципальным округам».

Таким образом, законопроектом предлагается ввести смешанное государственно-общественное управление на уровне городских округов и муниципальных округов и территориальное-общественное самоуправление на уровне сел.

Зачем вообще нужно местное самоуправление?

Теория управления указывает на то, что процесс управления включает в себя дополнительные процессы унификации и спецификации, причем эти процессы являются равнозначными и в равной степени необходимыми для реализации эффективного управления.

В управлении государством и экономикой процессы унификации или централизации управления связаны с процессами мобилизации ресурсов и реализацией фискальной функции государства (налоги, сборы и иные отчуждения).

В то же время процессы социального развития, связанные с необходимостью учета местных особенностей, а также процессы инвестирования в социально-экономическое развитие, всегда связаны с децентрализацией и спецификацией управления как условием наиболее эффективного управления социально-экономическим развитием.

Условием устойчивого инклюзивного социально-экономического развития, т.е. развития, включающего в себя развитие и рост благосостояния всех слоев общества, является равновесие или баланс между централизацией и децентрализацией (спецификацией) системы управления.

Тенденция к абсолютизации централизованной системы государственного и муниципального управления в виде административной вертикали, которая наблюдается в нашей стране, фактически переводит страну в режим развития по модели олигархического капитализма.

Если же говорить о модели социально-экономического развития в интересах всех слоев общества, то система государственного и муниципального управления должна наряду с централизацией также реализовать механизмы децентрализации и спецификации управления, в том числе федерализацию, самостоятельное местное самоуправление и свободное предпринимательство.

Местное самоуправление — это необходимое условие социально-экономического развития, включающего развитие широких слоев общества.

Данная идея уже давно сформулирована в международных правовых актах в качестве принципа субсидиарности, который гласит, что если определенная управленческая компетенция может быть осуществлена на вышестоящем уровне управления и на нижестоящем, то более эффективным является ее исполнение на нижестоящем уровне.

Оценка и предложения по доработке законопроекта

Отказ от местного полноценного самоуправления неизбежно приведет к утрате спецификации управления — учета местных особенностей при планировании и реализации социально-экономического развития и, как следствие, к неэффективности управления.

Самое значительное последствие данного реформирования основ местного самоуправления сведется к тому, что население, местные сообщества потеряют права распорядителя земельных и иных природных ресурсов и иной собственности на своей территории, поскольку лишатся полномочий местного публичного управления.

В условиях обостренного отношения дагестанцев к земельному вопросу и предстоящей реформы земельных отношений подобная радикальная смена системы управления может привести к конфликтам и деградации хозяйственной деятельности в сельской местности.

Что касается интересов Республики Дагестан, то для меня очевидно, что сохранение местного самоуправления как местной публичной власти в той или иной форме — абсолютно необходимое условие социально-экономического развития Дагестана.

В заключение хотелось бы высказать некоторые предложения по доработке данного законопроекта.

1. Необходимость перехода к одноуровневой организации местного самоуправления диктуется рядом обстоятельств, а именно: отсутствием необходимых ресурсов как материально-финансовых, так и кадровых для организации эффективного самоуправления на уровне сельских поселений.

Важнейшим показателем эффективности местного самоуправления и готовности местного сообщества к самоуправлению является наличие местного локального нормотворчества — разработка собственных незаимствованных местных локальных правил по организации вопросов жизнеобеспечения населения. Подобное местное нормотворчество отсутствует практически повсеместно и даже в столичном муниципалитете — Махачкале — не сложилась практика собственного нормотворчества.

Исходя из вышеизложенного, а также принимая во внимание предложенную в законопроекте практику создания в поселениях территориальных отделов муниципальных округов, считаю данное предложение приемлемым.

2. Что же касается правовых основ организации районного и городского уровня местного самоуправления, то в законопроекте имеются системные противоречия между понятиями местного самоуправления как местного уровня публичной власти и местного самоуправления как общественно-гражданского самоуправления или территориально-общественного самоуправления.

Убежден, что поскольку речь идет о местном самоуправлении, муниципальные образования районного и городского уровня должны быть — административно-территориальными единицами, а органы местного самоуправления данных муниципальных образований должны быть органами местной публичной власти.

В пункте 9 статьи 4 указано, что «муниципальное образование не является административно-территориальной единицей».

В пункте 4 статьи 1 указано: «в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации».

Предлагаю: включить в перечень предложений Народного Собрания Республики Дагестан в Государственную Думу Российской Федерации следующие нормы:

— « исключить пункт 9 статьи 4 законопроекта»,

— пункт 4 статьи 1 представить в следующей редакции: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, образуя в ней местный уровень публичной власти».

3. В сложившихся условиях считаю целесообразным воспользоваться тем, что согласно статье 57 Конституции Республика Дагестан, республика самостоятельно решает вопросы своего административно-территориального устройства. И, исходя из вышеуказанного, предлагаю обсуждать не только формы организации местного самоуправления, но также и вопросы реформирования административно-территориальной системы республики.

Решение о сворачивании первичного уровня системы муниципального управления, скорее всего, будет принято, поэтому в целях сохранения диверсификации системы управления социально-экономического развития представляется целесообразным более активное использование социально-экономических зон: Горы, Центр, Юг и Север, которые отражены в Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2030 года.

Придание указанным социально-экономическим зонам управленческих администраций (проектных офисов) и статуса административно-территориальных единиц (муниципальных округов), уполномоченных разрабатывать и реализовывать окружные программы социально-экономического развития, способно не только нивелировать отрицательные последствия ликвидации сельского уровня муниципальных образований, но также и дать толчок ускоренному социально-экономическому развитию республики.