Избирательная Комиссия Республики Дагестан достаточно оперативно отреагировала на предложение редакции «НД» провести дебаты о системе избрания депутатов Народного Собрания. 

Председатель Избиркома Дагестана Магомед Дибиров в своём письме в редакцию сообщил: 

«Избирательная комиссия Республики Дагестан после окончания предстоящих сентябрьских выборов готова провести дебаты по интересующим избирателей темам на любой площадке - на телевидении, радио или в редакции печатного издания.

При этом ответы на вопросы, поставленные в размещенной публикации, можно найти в статье на официальном сайте Избирательной комиссии Республики Дагестан в сети «Интернет» (http://www.dagestan.izbirkom.ru/docs/?ELEMENT_ID=7362).».

По указанной председателем Комиссии ссылке содержится отрывок из книги «Развитие демократии в республиках юга России. Лица. События. Факты. 1993–2013 гг.» под общей редакцией бывшего председателя Избиркома РД  и  члена ЦИК России до 2021 года Сиябшаха Шапиева. Текст написан в соавторстве с Л. Труженниковой.

Материал  рассказывает о событиях до 2013 года, до того как федеральный законодатель снизил партийную обязательную квоту для региональных парламентов до 25%. Но не смотря на 8-летний срок давности, в этом труде есть важная информация: власти республики построили избирательную систему на основе национализма.

То что современное руководство Избиркома РД ссылается на этот материал подтверждает, что действующая система в 2021 году тоже основана на национализме.

Напомним, что «НД» изложило позицию экспертов, считающих что невозможно проводить честные выборы под видом партийных, если конечная цель выборов является национальное квотирование в парламенте. 

Поэтому, «НД» также рекомендует прочитать этот текст, чтобы задаться вопросом, а должен ли Дагестан сейчас следовать подобным идеям и принципам в построении легитимной власти, в частности, при избрании парламента республики?

«Проблема формирования легитимного парламента всегда была актуальна для Дагестана. Есть сложившаяся традиция обеспечения паритетного представительства в парламенте республики коренных народов пропорционально их удельному весу в структуре населения республики, а также 51 административно-территориального образования, из которых состоит Республика Дагестан. Такое представительство обеспечивалось исторически и в разные периоды через разные механизмы.

При разработке и принятии Конституции Республики Дагестан 1994 года после очень острых дебатов, в ходе которых изучались полярные варианты формирования парламента (от двухпалатного с палатой национальностей, депутатов которого выбирали бы избиратели соответствующих национальностей, до немногочисленного, где бы не гарантировалось представительство народов), разработчикам удалось найти формулу, которая устраивала всех. 121 мандат в парламенте позволял решить проблему пропорционального представительства народов и административно-территориальных единиц (41 район и 10 городов).

Именно сочетание учета этнических и географических особенностей Дагестана при формировании законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан является главным залогом эффективной и согласованной работы парламента и основой стабильности в регионе.

По этой же схеме происходит и формирование представительных органов муниципальных образований во всех 10 городских округах и 14 муниципальных районах с полиэтническим составом населения (Кизлярский, Тарумовский, Хасавюртовский, Бабаюртовский, Новолакский, Кизилюртовский, Кумторкалинский, Буйнакский, Карабудахкентский, Каякентский, Кайтагский, Табасаранский, Дербентский, Хивский).

В 1994 году на выборах депутатов представительных органов процесс образования избирательных округов происходил без учета этнических особенностей, и в результате в городах и многонациональных районах мы получили городские и районные собрания, где среди избранных депутатов преобладали представители одной или двух народностей. В одном из городов избранными оказались представители только одной народности.

Эти факты сыграли на руку тем силам, которые открыто выступали за автономизацию Дагестана, ее разделение на Лезгистан, Кумыкистан и другие этнические образования.

Власти вынуждены были предпринять срочные меры путем внесения изменений в избирательное законодательство и образования в ряде городов и районов дополнительных национально-территориальных избирательных округов, то есть округов, по которым выдвигались и регистрировались кандидатами представители только одной народности, а голосовали, естественно, все избиратели, зарегистрированные на территории округа.

Такой подход резко снизил накал страстей, и по этим правилам формировались представительные органы двух созывов подряд. Отдельные критики, считавшие формирование национально-территориальных избирательных округов нарушением конституционных прав граждан, конечно же, были. После выборов 1999 года эта проблема стала предметом судебных тяжб. Республиканские законодатели пересмотрели отдельные нормы избирательного законодательства и предусмотрели механизм обеспечения представительства народов через образование многомандатных (двух, трех, четырех и пяти) округов на территориях смешанного проживания разных народов и квотирования мандатов в этих округах. При этом не менее одного мандата в каждом из многомандатных округов распределялось свободно, то есть на него могли претендовать представители любого другого народа, которым в данном округе квота не предусматривалась.

Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» позволял учитывать Дагестану свою уникальность.

На этапе подготовки и принятия вышеназванного Федерального закона руководству Дагестана в ходе многочисленных дискуссий удалось убедить федеральные власти на уровне Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в том, что Республика Дагестан – особое образование, в отношении которого неприемлемо просто ограничиться включением в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации тех народов, численность которых составляет менее 50 тысяч человек (такой подход установлен для всех других народов России). Дагестанскому Государственному Совету (возглавлявшему тогда исполнительную власть республики) делегировали право самостоятельно определять количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливать перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Надо отметить, что Государственная Дума поддержала законодательную инициативу, направленную на защиту прав коренных малочисленных народов. 19 января 2003 года депутаты приняли в трех чтениях законопроект «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон был направлен именно на разрешение дагестанской проблемы в связи с намеченными на 11 марта 2007 года выборами в Народное Собрание Республики Дагестан. Но, к сожалению, Федеральный закон не позволял представлять в законодательном органе республики дагестанские народы, численность которых составляет от 3,5 до 5–6 тысяч человек.

Республиканские власти пришли к выводу о целесообразности включения в такой перечень 14 коренных народов Дагестана. После многочисленных консультаций и обсуждений, в том числе и в Администрации Президента Российской Федерации, такое решение было поддержано Правительством Российской Федерации.

Возможность квотирования мандатов для представителей коренных малочисленных народов в составе республиканского парламента и представительных органов местного самоуправления обеспечивала представительство всех народов республики.

Но, к сожалению, Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ из Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» была исключена статья 13, позволявшая квотировать мандаты, и в 2007 году в республике вынуждены были перейти к пропорциональной системе формирования парламента.

Каждое административно-территориальное образование имеет свои особенности – экономические, географические, этнические и другие, которые требуют законодательных гарантий обеспечения традиционного географического и национального представительства в парламенте. Загонять их в одну схему, укрупнять, упразднять, нарезать округа по средней норме представительства с допустимыми отклонениями в 10, 15 и даже 40 процентов (и при этом части муниципальных образований при образовании округов объединять с другим муниципальным образованием или ее частью) в Дагестане нельзя. Попытка реализовать на практике такие подходы значительно обострит имеющиеся здесь проблемы социально-экономического и политического характера.

Проведение выборов по смешанной системе также приводило к тому, что более 20 территорий не могли иметь своего представителя (носителя их языка, культуры, самобытности, уроженца соответствующей территории) в представительном (законодательном) органе государственной власти. Это могло привести к отдалению избранного депутата от избирателей таких территорий. А избиратели не считали бы такую представительную власть легитимной со всеми вытекающими отсюда последствиями. Механическое объединение в один избирательный округ разных территорий, особенно с компактным проживанием коренных народов, с разными нерешенными проблемами могло провоцировать различные конфликты и не способствовало бы стабилизации общества.

В связи с изложенным в республике был принят закон, в соответствии с которым Народное Собрание формируется полностью по пропорциональной системе, но при этом выдвигаемые списки кандидатов должны быть разделены на 53 группы, соответствующие муниципальным районам и городским округам. В марте 2007 года с применением пропорциональной системы с делением списков на 53 группы был избран и успешно функционировал учитывающий эти особенности республиканский парламент.

Указанная система формирования парламента, конечно, не снимает все проблемы, связанные с особенностями республики, но при правильно подобранной методике уравнивает права всех муниципальных районов и городских округов на представительство как территорий, так и коренных народов в Народном Собрании.

Но позиция Конституционного Суда Российской Федерации, посчитавшего, что установление такого жесткого требования к количеству региональных групп списков кандидатов ущемляет права политических партий, в очередной раз ставит законодателя республики в режим поиска очередного варианта решения вышеуказанных проблем при формировании законодательного (представительного) органа власти, способного обеспечить межнациональный мир и согласие в Дагестане.

Наряду с этим, на наш взгляд, федеральное избирательное законодательство по ряду вопросов должно содержать рамочные позиции, позволяющие при разработке и принятии региональных законов максимально учитывать особенности конкретного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в преддверии выборов депутатов Народного Собрания Республики Дагестан пятого созыва перед республикой вновь возник вопрос по поиску оптимальной модели устройства законодательного (представительного) органа государственной власти.

В связи с этим для подготовки предложений о внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» распоряжением Президента Республики Дагестан от 4 сентября 2010 года была создана рабочая группа, в состав которой вошли юристы и специалисты в области государственного строительства.

Важный вопрос, который стоял перед рабочей группой, – это выработка предложений по обеспечению пропорционального представительства народов и территорий в парламенте республики...

Таким образом, количество региональных групп кандидатов увеличилось с 53 до 62.При этом законом установлено, что в каждую региональную группу списка кандидатов может быть включено в зависимости от численности избирателей не менее трех и не более четырех кандидатов. Наличие общереспубликанской части списка является обязательным, а число кандидатов в этой части списка устанавливается не менее 3 и не более 10. Вышеуказанные изменения были направлены на обеспечение равных условий для всех избирательных объединений и позволили повысить узнаваемость политической партии, так как в общереспубликанскую часть списка, как правило, включаются наиболее известные личности, поддерживающие программу и идеи партии, чьи фамилии указываются в избирательном бюллетене. Соответственно, количество кандидатов, включенных в список кандидатов, увеличилось до 228.

В связи с внесением изменений в Конституцию Республики Дагестан, предусматривающих увеличение количества депутатов Народного Собрания Республики Дагестан с 72 до 90, аналогичные изменения были внесены и в закон о выборах депутатов.

В законе были учтены правовые позиции постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз правых сил». Законом установлено, что основанием отказа в регистрации списка кандидатов является выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов останется менее 32.

В законе получили развитие и положения Федерального закона, предусматривающего передачу депутатского мандата каждому списку кандидатов, который получит на выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан 5 и более процентов голосов избирателей, но не преодолеет 7-процентный барьер, установленный для допуска к распределению депутатских мандатов. В соответствии с указанной нормой один депутатский мандат был передан избирательному объединению Дагестанское региональное отделение ВПП «ПРАВОЕ ДЕЛО».

Кроме того, законом предусмотрен новый механизм распределения мандатов, согласно которому если после первоначального распределения депутатских мандатов зарегистрированный кандидат из общереспубликанской части списка отказался принять депутатский мандат или не сложил несовместимые со статусом депутата полномочия, а также, если депутатский мандат в общереспубликанской части списка оказался свободен в силу иных оснований, то такой мандат передается кандидату из того же списка кандидатов, предложенному в течение трех дней со дня появления таких оснований постоянно действующим руководящим органом избирательного объединения, в общереспубликанской части списка которого депутатский мандат оказался вакантным.

Все эти меры законодательного характера позволили республике в очередной раз сформировать законодательный (представительный) орган, обеспечив представительство не только всего многонационального дагестанского народа, но и всех территорий в зависимости от численности избирателей. Кроме того, при распределении мандатов, в отличие от выборов депутатов Народного Собрания Республики Дагестан четвертого созыва, удалось избежать продолжительных консультаций по урегулированию вопросов обеспечения представительства всех народов и территорий.

Говоря о развитии Дагестана во втором десятилетии XXI века, можно отметить, что системные и взаимосогласованные действия всех ветвей государственной власти, опирающиеся на основные положения Конституции республики, способствуют процессу развития подлинно демократического общества и дают новый мощный толчок к дальнейшему развитию государственности многонационального Дагестана, развитию народовластия, воплощенного в действиях депутатского корпуса республики...»