На сайте Народного Собрания РД опубликован проект поправок к Конституции Дагестана. Согласно изменениям, в Конституции появится «Интернет», глава Дагестана откажется от некоторых полномочий и обязанностей, главы муниципалитетов получат новые риски. Отсутствие должного информационного сопровождения вызывает множество вопросов: при чем тут клятва главы при вступлении в должность, как это коснется территориальной целостности нашей республики и т.д.

 

Руководство Дагестана молчит

Проект закона внесен главой Дагестана Сергеем Меликовым. Разрабатывался текст правительством РД. Заместитель министра юстиции недавно представлял концепцию поправок на заседании Комитета по законодательству.

Пояснительная записка к законопроекту меньше двух страниц, что в пять раз меньше текста законопроекта.

Это все, что известно из открытых источников.

Пресс-служба главы Дагестана не разъясняет причину внесения поправок.

Такое уже было в 2020 году. Из-за вакуума информации «НД» проводило опросы о том, что хотели бы видеть читатели в Конституции. Первые строчки рейтинга заняли пожелания прямых выборов главы республики, городов и районов Дагестана и выборы депутатов Народного Собрания вне партий.

 

Традиционное опоздание

Юридически поправки назревали давно, так как изменения в Конституции России, а также в федеральном законе об организации власти в регионах требовали соответствующей корректировки в республиканском основном законе. 

Однако смена власти не давала этого сделать, так как врио главы республики не имеет права вносить предложения о поправках к Конституции РД. Процессуальный конфликт интересов произошел с прокуратурой Дагестана, которая не стала ждать воли дагестанского законодателя и руководства республики, а сама внесла законопроект об упразднении порядка согласования прокурора субъекта в конце 2020 года.

Основной проблемой для Дагестана стало то, что с 1 июня утратили силу нормы прежнего федерального закона 1999 года об организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов, в том числе в части исполнительных и законодательных органов.

Поэтому Дагестан практически опоздал с поправками. Возможно, это связано с тем, что в республике сложилась конституционная традиция, по которой ключевые поправки вводятся в действие к 26 июля, для преемственности Конституции образца 1994 года.

 

Поправки об этносе

В главу 3 предложено ввести две новые статьи:

«Статья 57.1 В Республике Дагестан защищается культурная самобытность всех народов и этнических общностей Республики Дагестан, гарантируется сохранение этнокультурного и языкового многообразия.

Статья 57.2 В Республике Дагестан создаются условия для устойчивого экономического роста Российской Федерации и Республики Дагестан и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность».

В пояснительной записке не указано, для чего вводятся эти нормы. На самом деле это приведение в соответствие со статьей 69 и статьей 75.1 обновленной Конституции России.

 

Напомним, что в последний раз на политическом поле «самобытность всех народов и этнических общностей» поднималась в Дагестане во время дебатов по закону о казачестве. Законопроект вернули в правительство. В тексте проекта не было ссылок на конституционные «самобытность» и этничность.

 

Самоустранение главы республики

В законопроекте ряд норм касается полномочий Народного Собрания и статуса депутатов. В основном это технические положения. Ведь каждый дагестанец и так знает, что «депутат Народного Собрания Республики Дагестан не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий» (проект новой редакции статьи 62 Конституции РД).

Однако законопроект Сергея Меликова касается непосредственно его полномочий и обязанностей. В пункте 1.1. части 1 статьи 68, в полномочиях Народного Собрания РД предлагается исключить слова «Главы Республики Дагестан». В результате получается следующее:

«1.1) заслушивание ежегодных отчетов Главы Республики Дагестан о результатах деятельности Правительства Республики Дагестан, в том числе по вопросам, поставленным Народным Собранием Республики Дагестан».

Более того, Сергей Меликов предлагает исключить из списка полномочий главы республики, указанных в статье 78 пункт 2.2., следующую обязанность:

«2.2) представляет в Народное Собрание Республики Дагестан ежегодные отчеты о результатах деятельности Правительства Республики Дагестан, в том числе по вопросам, поставленным Народным Собранием Республики Дагестан».

 

Конечно, власть нужна для того, чтобы меньше работать и больше получать, но насколько это соотвтествует нормам федерального закона? В пункте 8 части 1 статьи 25 нового Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» содержится следующее положение:

«8) представляет в законодательный орган субъекта Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом субъекта Российской Федерации, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона».

 

В итоге получается, что глава Дагестана отправляет отчет в Народное Собрание, но сам не будет отчитываться перед депутатами.

 

Помимо этого в поправках предлагается исключить из обязанностей главы Дагестана представлять в Народное Собрание «сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Республики Дагестан, ежегодные отчеты о ходе исполнения плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан» (пункт 17 статьи 78 Конституции РД).

Более того, в статье 88 исключается обязанность правительства готовить отчеты для представления «Главой Республики Дагестана» по указанным направлениям.

 

Законопроект предлагает переложить обязанность указанных отчетов на председателя правительства. Для этого дополняется статья 89 Конституции.

 

Здесь вспоминаются слова Сергея Меликова, сказанные 21 июня в адрес членов правительства, которое не успевает освоить бюджет: «Все сидят на верхушке этого айсберга, и никто не хочет вниз спуститься и понять». Эти слова по-другому хорошо подсвечивают предложенные Сергеем Меликовым нормы об отказе от личного отчета главы республики перед депутатами.

 

Такое самоустранение от своих полномочий плохо соотносится:

— с конституционным принципом единства публичной власти;

— с положениями статьи 75 Конституции Дагестана «Глава Республики Дагестан является высшим должностным лицом Республики Дагестан и возглавляет исполнительную власть Республики Дагестан»;

— с положениями статьи 20 ФЗ №414-ФЗ «1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации и определяет структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»;

— а также с пунктом 6 статьи 25 «6) возглавляет высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации».

Тем более что в самом тексте поправок предлагается дополнить статью 84:

«Правительство Республики Дагестан является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Дагестан, осуществляющим свою деятельность под руководством Главы Республики Дагестан».

 

Про территориальную целостность

Законопроект предлагает норму, которая может вызвать интерес посильнее норм об этносах. Об этом тоже ничего не сказано в пояснительной записке. В части 2 статьи 75 не будет слов «и территориальной целостности». В результате получится следующая норма:

«Глава Республики Дагестан проводит политику, направленную на обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, законности и правопорядка, соглашений и договоров, заключенных от имени Республики Дагестан, равноправия народов, прав и свобод человека и гражданина и сохранение единства и территориальной целостности республики».

В итоге глава республики освобождается от проведения политики «территориальной целостности». Ради этого предлагается даже изменить текст клятвы при вступлении в должность главы, поэтому из ст.77 тоже исключили «территориальную целостность», но оставили «единство Республики Дагестан».

Возможно, это связано с толкованием места региона в составе страны, а также норм о том, что глава региона на самом деле является должностным лицом страны (ФЗ-414, 2021 года). Но в Дагестане такое толкование могут воспринять, как эхо недавних споров о границах с Чеченской Республикой. 

 

Без ограничения сроков

Из статьи 76 исключается ограничение сроков избрания главы Дагестана и уточняется начало срока полномочий. В итоге норма будет выглядеть следующим образом:

«Глава Республики Дагестан избирается сроком на пять лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Срок полномочий Главы Республики Дагестан исчисляется со дня принесения им присяги».

Хотя все зависит от того, кто как читает закон. На практике после Муху Алиева ни один избранный главой Дагестана не усидел до конца своего срока.

 

Дополнительный голос

Похоже, что систему голосования и регламент Народного Собрания Дагестана тоже придется переделывать. Вслед за новыми федеральными нормами, поправками к Конституции глава республики наделяется «правом совещательного голоса».

Напомним, что в этом году в структуре власти появился полномочный представитель главы республики в Народном Собрании. На эту должность был назначен экс-вице-премьер Нюсрет Омаров.

 

Увольнение глав районов и городов

В предлагаемых изменениях к Конституции целый ряд норм о новых полномочиях руководителей регионов по отношению к главам муниципалитетов. Реализация принципа единства публичной власти выражается, в частности, в праве главы Дагестана:

«вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации …;

отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации…;

обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, в том числе в случае систематического недостижения показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления».

 

Лишение полномочий парламента

В поправках из полномочий Народного Собрания предлагается устранить две нормы. Парламент не будет иметь права на:

«12) установление системы исполнительных органов государственной власти Республики Дагестан;

23) официальное толкование законов Республики Дагестан».

К сожалению, республика так и не стала парламентской, поэтому в отличие от ряда других регионов страны в Дагестане не принято советоваться с депутатами и утверждать у них структуру органов власти. Но здесь не прихоть автора законопроекта, а положение статьи 25 ФЗ о системе органов власти регионов, в которой установлено, что «Высшее должностное лицо субъекта... 4) определяет систему и структуру исполнительных органов субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».

С толкованием законов в Народном Собрании также было не все ясно, так как прецедентов подобного рода в современной истории не было.

Поправками предлагается аннулировать статью 72 Конституции, которая позволяла Народному Собранию обратиться в Конституционный суд Дагестана. Дело в том, что со следующего года конституционные суды регионов прекращают свою работу. 

 

Новые технологии

В Конституции Дагестана появится упоминание о сети «Интернет». Речь идет о публикации обязательных сведений в отношении временно исполняющего главы республики.

Почему такие требования не распространены в Конституции на главу без приставки врио, не поясняется. 

 

Загадка Правительства

«Новое дело» неоднократно рассказывало читателям о казусах статуса правительства Дагестана и его председателя. Похоже, что в обновленной Конституции загадок об этом органе власти станет не меньше.

В поправке к статье 84 указано: «Правительство Республики Дагестан руководит деятельностью органов исполнительной власти Республики Дагестан».

Соответственно возникает вопрос, будет ли правительство руководить Администрацией главы и правительства Дагестана? Ведь это тоже орган исполнительной власти.

При этом из Конституции не устраняется норма о том, что «порядок деятельности Правительства Республики Дагестан определяется законом Республики Дагестан».

Полномочия премьера переформатируются:

«2) организует работу Правительства Республики Дагестан. Председатель Правительства Республики Дагестан несет персональную ответственность перед Главой Республики Дагестан за осуществление возложенных на Правительство Республики Дагестан полномочий».

 

P.S. К сожалению, республиканская власть не считает нужным проводить обсуждение этих важных изменений в основной документ республики с гражданами республики.  Возможно, потому, что граждане этого и не требуют.

 

«НД» приглашает экспертов, общественников, депутатов к обсуждению указанных изменений